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Communiqué de presse de la commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 26.04.2023

Par 14 voix contre 9 et 2 abstentions, la commission a approuvé le projet relatif à l’initiative parlementaire 20.456, qui vise à assouplir certains aspects de la loi fédérale sur les résidences secondaires. Ce projet offre notamment davantage de marge de manœuvre aux propriétaires lors de l’agrandissement de logements créés selon l’ancien droit. Ceux-ci doivent pouvoir agrandir leur logement de 30 % au maximum et créer des logements supplémentaires lors d’un agrandissement, sans que l’utilisation des logements concernés s’en trouve restreinte. Les mêmes possibilités doivent s’appliquer en cas de démolition et de reconstruction d’anciens logements. La commission est convaincue que la modification législative qu’elle propose peut contribuer à la création de logements modernes pour la population suisse. À l’heure actuelle, les bâtiments créés selon l’ancien droit et situés dans des communes comptant plus de 20 % de résidences secondaires ne peuvent être modernisés que de manière limitée. Les possibilités d’action supplémentaires prévues par le projet offrent également davantage de marge de manœuvre dans le domaine énergétique.

Une minorité de la commission rejette la modification de la loi fédérale sur les résidences secondaires, car elle estime que celle-ci ne respecte pas l’article constitutionnel sur les résidences secondaires et qu’elle a des effets défavorables sur le marché des résidences principales. Une autre minorité demande qu’une modification d’emplacement pour la construction de remplacement ne soit autorisée que si elle permet d’améliorer la situation globale et, notamment, la physionomie du site. Enfin, deux autres minorités proposent que la nouvelle réglementation ne s’applique que dans les communes désignées par le canton concerné ou uniquement dans celles comptant au moins 50 % de résidences principales.

La commission a mis le projet en consultation du 3 novembre 2022 au 17 février 2023. Les participants à la consultation lui ont réservé un accueil globalement positif. La plupart des cantons et des associations faîtières des communes, des villes, des régions de montagne ainsi que des milieux économiques se sont prononcés en faveur du projet. Les organisations de protection de l’environnement, en particulier, se sont toutefois montrées plus critiques. Le rapport présentant les résultats de la consultation est disponible sur la page Internet de la commission.

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 16.08.2023

Dans les lieux touristiques, la surface des logements créés selon l’ancien droit devrait à l’avenir pouvoir être agrandie jusqu’à 30 % dans le cadre d’une démolition et d’une reconstruction. Toutefois, s’il en résulte de nouveaux logements, ceux-ci pourraient uniquement être utilisés comme résidences principales : telle est la recommandation du Conseil fédéral au Parlement dans son avis relatif à une initiative parlementaire, adopté lors de sa séance du 16.08.2023. Il tient ainsi compte de la situation tendue en matière de logement dans certaines communes. L’initiative parlementaire prévoit des assouplissements qui vont trop loin pour le Conseil fédéral. 

La loi fédérale sur les résidences secondaires (LRS), entrée en vigueur le 1er janvier 2016, interdit la construction de nouvelles résidences secondaires dans les communes dont la proportion de résidences secondaires est supérieure à 20 %. Elle prévoit en outre des règles spécifiques pour les logements créés selon l’ancien droit, c’est-à-dire les logements créés avant l’acceptation par le peuple en 2012 de l’initiative sur les résidences secondaires. L’affectation de ces logements est libre, et leur surface peut être agrandie de 30 % tout au plus lors d’une transformation. Toutefois, un tel agrandissement n’est pas autorisé si les logements sont démolis puis reconstruits.

Le Conseil fédéral veut désormais supprimer cette inégalité de traitement. Dans son avis du 16 août relatif à la mise en œuvre de l’initiative parlementaire 20.456 déposée par le conseiller national Martin Candinas (Le Centre, GR), le Conseil fédéral propose au Parlement d’autoriser cet agrandissement également dans le cas d’une démolition et d’une reconstruction. En effet, la frontière entre transformation d’une part et démolition et reconstruction d’autre part est souvent ténue.

L’assouplissement de la loi demandé par l’initiative va plus loin que celui que recommande le Conseil fédéral. En effet, selon l’initiative, il doit non seulement être possible d’agrandir la surface de 30 % tout au plus dans le cadre d’une démolition et d’une reconstruction, mais aussi d’autoriser la construction de logements et de bâtiments supplémentaires lors d’un agrandissement. Les commissions compétentes du Conseil national et du Conseil des États ont adopté l’initiative parlementaire en 2021. Le projet de loi est à présent disponible.

Toutefois, il va trop loin aux yeux du Conseil fédéral. Dans son avis, celui-ci constate que dans les communes concernées, la construction de résidences secondaires et de bâtiments supplémentaires implique un certain conflit avec la Constitution fédérale. Il propose donc que les logements supplémentaires créés dans le cadre d’un agrandissement soient exclusivement des résidences principales.

Ce faisant, il prend en compte la situation en matière de logement très tendue pour la population locale dans certaines communes touristiques, comme le montre le dernier rapport de monitoring concernant la LRS publié en mai 2023. La demande de résidences secondaires dans les lieux touristiques est très élevée. Pour les propriétaires, il est d’autant plus intéressant d’un point de vue financier de vendre ou de louer des logements créés selon l’ancien droit comme résidences secondaires. Si les dispositions relatives à la création de nouveaux logements étaient assouplies, la rénovation ou la reconstruction des logements créés selon l’ancien droit ainsi que leur réaffectation en résidences secondaires seraient encore plus attrayantes. Le Conseil fédéral entend donc éviter cela dans l’intérêt de la population locale, pour qui les logements sont souvent devenus inabordables.

Communiqué de presse de la commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22.08.2023

La commission a pris connaissance de l’avis du Conseil fédéral concernant son projet de loi destiné à mettre en œuvre l’initiative parlementaire 20.456, déposée par le conseiller national Martin Candinas, et s’est à nouveau penchée sur le projet. Par 13 voix contre 12, elle a décidé de s’en tenir à sa version : en cas d’agrandissement de 30 % au maximum d’un logement créé selon l’ancien droit, il doit désormais être possible de subdiviser celui-ci en plusieurs logements, sans restriction d’utilisation. Par ailleurs, en cas de démolition et de reconstruction d’un logement créé selon l’ancien droit, la commission considère qu’il doit, là aussi, être permis d’augmenter la surface du logement de 30 % au maximum et de créer des logements supplémentaires sans restriction d’utilisation. La CEATE-N est convaincue que la solution qu’elle propose aidera à concevoir et à financer des logements modernes dans les communes présentant un taux de résidences secondaires supérieur à 20%.

Une minorité de la commission soutient le Conseil fédéral. Celui-ci demande que, en cas d’augmentation de la surface jusqu’à 30 %, les logements supplémentaires ne soient autorisés que s’ils sont déclarés en tant que résidences principales. Du point de vue de la minorité, cette restriction permettrait d’éviter que la modification de la loi augmente la pression sur les logements créés selon l’ancien droit en vue de leur transformation en résidences secondaires. La minorité considère en outre que la version de la majorité de la commission n’est pas conforme à la Constitution. En ce qui concerne la démolition et la reconstruction de bâtiments construits selon l’ancien droit, la minorité se montre prête, à l’instar du Conseil fédéral, à autoriser la même augmentation de surface que lors d’une rénovation. Les propositions faites par d’autres minorités, déjà mentionnées dans le projet, sont maintenues.

Les auteurs de l'initiative sur les résidences secondaires voulaient en premier lieu empêcher la construction de nouvelles résidences secondaires dans les espaces non bâtis et mettre un frein au mitage du territoire, en particulier des terrains agricoles. La LRS s'articule autour de ces objectifs et cet aspect n'a pas à être remis en question.

En revanche, les bâtiments existants, que la loi qualifie de logements créés selon l'ancien droit, n'ont été que peu évoqués pendant la campagne de votation, car on supposait qu'ils ne seraient pas affectés par l'initiative. On constate néanmoins dans la pratique que la loi va beaucoup plus loin, en particulier sur ce point, et qu'elle nuit énormément à l'économie dans les régions concernées.

En effet, depuis son entrée en vigueur, on constate que la loi, ainsi que la jurisprudence (par ex. arrêt du Tribunal fédéral du 8 mai 2020 1C_478/2019), limite excessivement l'utilisation des logements créés selon l'ancien droit et entrave parfois des investissements nécessaires et urgents. De nouvelles résidences principales peuvent certes être construites, mais ne trouvent souvent pas de preneurs en raison de l'exode rural. Résultat : le patrimoine bâti est voué à se dégrader.

Ce problème doit être résolu en créant des conditions grâce auxquelles il serait rentable d'investir dans l'entretien et l'extension des bâtiments créés selon l'ancien droit. La suppression de l'interdiction de créer des nouveaux logements dans le cadre de l'agrandissement d'un bâtiment existant (art. 11, al. 3, LRS) serait une modification minime de la loi, mais un grand pas dans cette direction. Elle permettrait d'utiliser les bâtiments existants plus efficacement, de générer plus de nuitées et de relancer la création de valeur. La possibilité de simplement créer des nouveaux logements dans les bâtiments existants ne ferait pas augmenter la surface totale qu'occupent les résidences secondaires.

L'art. 11 LRS doit aussi être modifié pour que son al. 3 n'autorise plus uniquement les agrandissements de bâtiments existants à condition qu'ils soient conservés. Autrement dit, un agrandissement de 30 % devrait aussi être possible en cas de démolition et de reconstruction.

En cas de démolition et de reconstruction de résidence secondaires, l'emplacement du bâtiment ne peut être que très légèrement modifié. Cette restriction découle du fait que l'art. 11 vise expressément les logements créés selon l'ancien droit. La loi devrait dès lors être modifiée pour qu'il soit possible de choisir librement l'emplacement de la reconstruction, dans le respect néanmoins des autres normes relevant du droit de la construction. La restriction actuelle, qui repose sur des motifs peu clairs, nuit inutilement au droit de la propriété. Les caractéristiques des anciens bâtiments peuvent en outre être conservées en cas de reconstruction à un autre emplacement. Les autorités communales sont les plus à même de veiller à ce point. Dans l'ensemble, cette modification s'inscrirait dans la logique de densification prévue par la loi sur l'aménagement du territoire et favoriserait la construction de bâtiments plus performants et plus durables sur les biens-fonds concernés.

Le léger assouplissement de la loi demandé par l'initiative permettrait aux propriétaires qui sont pris au piège en raison d'anciens bâtiments modestes de construire des bâtiments répondant aux exigences d'aujourd'hui.