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Communiqué de presse de la commission des institutions politiques du Conseil national du 28.01.2022

La capacité d'action du Parlement doit être garantie en tout temps, même en situation de crise. A cet effet, la Commission des institutions politiques du Conseil national soumet à son conseil un projet contenant diverses modifications du droit parlementaire ; celles-ci doivent garantir que l'Assemblée fédérale et ses organes pourront siéger et utiliser leurs instruments légaux de manière flexible en temps de crise.

Même si l'Assemblée fédérale a été prise au dépourvu au début de la crise du COVID-19 (la session de printemps 2020 a été interrompue, l'activité des commissions a été limitée), elle a pu reprendre pied rapidement : les commissions ont recommencé à siéger en avril 2020 et les conseils se sont réunis en session extraordinaire au début du mois de mai. La crise a montré que l'Assemblée fédérale dispose certes d'un éventail suffisant d'instruments juridiques qu'elle peut aussi utiliser pour gérer une crise : elle peut non seulement demander au Conseil fédéral qu'il prenne des mesures ou exercer une influence sur les mesures du Conseil fédéral, mais également élaborer elle-même des ordonnances et des lois fédérales urgentes. Toutefois, lorsqu'elle utilise ces divers instruments, elle se heurte souvent à des problèmes (manque de ressources, structures parfois lourdes, absence de majorité). Pour que ces instruments soient en tout temps efficaces, il faut que l'Assemblée fédérale puisse aussi les utiliser dans l'urgence et, partant, qu'elle et ses organes puissent siéger. Par conséquent, dans le cadre de la mise en oeuvre de ses initiatives 20.437 et 20.438, la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) a adopté à l'intention de son conseil, à l'unanimité, un projet contenant les améliorations nécessaires. Concrètement, elle formule les propositions ci-après.

Il y a lieu de créer les conditions légales permettant aux conseils de siéger en ligne en cas d'urgence, lorsqu'il ne leur est pas possible de se réunir physiquement. Cette situation peut survenir non seulement en raison d'une pandémie, mais également en cas de catastrophe naturelle, par exemple. En outre, il peut être judicieux de prévoir, en cas d'évènement ne touchant qu'une région, que les députés concernés aient la possibilité de participer en ligne aux débats des conseils. Toutefois, les séances numériques ne doivent être organisées qu'en dernier recours, seulement si l'Assemblée fédérale ne pourrait sinon participer au processus de décision politique en sa qualité d'autorité suprême de la Confédération au sens de l'art. 148 de la Constitution. Dans tous les autres cas, la Constitution exige que les députés se réunissent physiquement.

Le projet vise en outre à inscrire dans la loi que, à certaines conditions, les conseils doivent être convoqués " sans délai " en session extraordinaire lorsqu'un quart des membres d'un conseil ou le Conseil fédéral en fait la demande. L'objectif est de s'assurer que le Parlement puisse agir rapidement. A certaines conditions, les instruments parlementaires que sont la motion et l'initiative parlementaire doivent en outre pouvoir être utilisés rapidement, les délais usuels étant alors réduits.

Tout particulièrement en situation de crise, le Parlement a besoin d'organes de direction forts et indépendants. En particulier, il doit avoir à sa disposition les infrastructures et le personnel nécessaires. Actuellement, c'est la Délégation administrative, en sa qualité d'organe de direction suprême de l'administration du Parlement, qui est responsable de lui fournir ces ressources. Conçu comme une délégation des bureaux des conseils, cet organe doit être remplacé par une commission administrative dont les membres seraient nommés pour quatre ans et ne pourraient pas siéger en parallèle au sein des bureaux des conseils. Ce nouvel organe permettrait de garantir une meilleure continuité dans la gestion parlementaire ; il serait moins fortement lié aux bureaux, lesquels assument l'organisation du travail des conseils et auraient ainsi moins de tâches administratives à assumer.

Enfin, il faut que le Conseil fédéral soit tenu de consulter les commissions parlementaires sur ses projets d'" ordonnance de nécessité ", de sorte que les commissions aient la possibilité de prendre position.

Par contre, la commission estime qu'il n'y a pas lieu de prendre des mesures s'agissant du contrôle judiciaire du droit de nécessité. Par 19 voix contre 5 et 1 abstention, elle s'est prononcée contre le contrôle abstrait des normes des ordonnances de nécessité. La commission considère que le contrôle des ordonnances de nécessité du Conseil fédéral doit continuer d'incomber au Parlement et qu'un contrôle supplémentaire, par les tribunaux, ne pourrait pas être effectué dans des délais réalistes, ce qui entraînerait une insécurité juridique.

Le projet est maintenant transmis au Conseil fédéral pour avis.

Les principales mesures du projet sont présentées dans un tableau (cf. annexe).

Avis du Conseil fédéral relatif à deux initiatives parlementaires portant sur la capacité d'action du Parlement en situation de crise

Lors de sa séance du 16 février 2022, le Conseil fédéral a adopté son avis relatif au rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national concernant les initiatives parlementaires 20.437 et 20.438 " Améliorer la capacité d'action du Parlement en situation de crise / Utilisation des compétences en matière de droit de nécessité et contrôle du droit de nécessité édicté par le Conseil fédéral en temps de crise ". Il est d'accord dans une large mesure avec les modifications demandées.

Lorsque la pandémie de COVID-19 a débuté au printemps 2020, le Parlement a dû faire face à différents défis d'ordre organisationnel et juridique. Les initiatives parlementaires 20.437 et 20.438, déposées dans la foulée, visent à adapter les bases légales afin que le Parlement conserve sa capacité d'action en situation de crise et puisse utiliser ses compétences en matière de droit de nécessité. Le rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) concernant ces deux initiatives prévoit de modifier en conséquence la loi sur le Parlement.

Les modifications proposées portent sur la réunion des commissions, sur les organes de direction du Parlement, sur la réunion des conseils, sur l'utilisation des instruments parlementaires et sur l'exercice des compétences en matière de droit de nécessité. Le Conseil fédéral ne se prononce dans son avis que sur les propositions de la CIP-N et de ses minorités qui concernent le Conseil fédéral, l'administration fédérale et les tribunaux fédéraux.

Le Conseil fédéral comprend que, en situation de crise, il lui faut remettre plus rapidement au Parlement ses avis et réponses relatifs aux interventions. S'il est d'accord dans une large mesure de réduire les délais en question, il souligne que le Conseil fédéral et l'administration fédérale doivent disposer de suffisamment de temps pour être en mesure de fournir des avis et réponses fondés. Il prie dès lors le Parlement et ses commissions d'en tenir compte lorsqu'ils fixeront ces délais.

Dans son rapport, la CIP-N prévoit par ailleurs pour les motions de commission de teneur identique déposées une semaine avant une session que le Conseil fédéral doive présenter sa proposition au plus tard jusqu'au traitement des motions pendant cette session, indépendamment d'une situation de crise. Le Conseil fédéral n'est pas d'accord avec cette proposition, car les motions appellent souvent des éclaircissements approfondis de la part des services compétents de l'administration fédérale. Hors situation de crise, le Conseil fédéral ne voit pas l'intérêt d'un traitement accéléré des motions de commission de teneur identique pour le processus de décision politique : il y voit au contraire un risque pour le Parlement de prendre des décisions sans disposer de tous les éléments.

Actuellement, lorsqu'une motion de commission est déposée moins d'un mois avant le début d'une session ordinaire, le Conseil fédéral doit proposer de l'accepter ou de la rejeter au plus tard au début de la session qui suit. Le Conseil fédéral estime que cette règle a fait ses preuves et propose donc de biffer les nouvelles dispositions proposées pour les motions de commission de teneur identique.

Enfin, le Conseil fédéral peut comprendre la volonté d'inscrire systématiquement au programme de la prochaine session ordinaire ou extraordinaire ou de celle en cours les motions de commission portant sur des ordonnances relevant du droit de nécessité. Le Conseil fédéral et l'administration fédérale ont cependant besoin de temps pour examiner une motion et établir l'avis qui s'y rapporte. Le Conseil fédéral propose dès lors de ne traiter pendant la session en cours que les motions de commission portant sur des ordonnances relevant du droit de nécessité qui sont déposées au plus tard le troisième jour d'une session ordinaire ou le premier jour d'une session extraordinaire.